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La crisis que genera en las Universidades Públicas la Política Pensional
Gloria Cecilia Arboleda F - ASPU
Profesor Universitario: ¿Cree tener asegurado su salario y/o su pensión? Lea este documento y comuníquenos su opinión.
Mediante escrito de 16 de junio de 2005 el Ministerio de Educación Nacional dio respuesta al Pliego de Solicitudes del Sector Universitario indicando que había hecho un estudio detallado de ellas.
El punto 3 del Pliego exige al Gobierno Nacional y a los Entes Territoriales responder por los bonos pensionales y por el pago de las mesadas pensionales y descargar de esta responsabilidad a las universidades públicas.
En relación con las universidades nacionales, el MEN responde que está estudiando alternativas en el caso de cuatro (4) de ellas para encontrar una solución definitiva sobre el tema del pasivo pensional.
En el caso de universidades territoriales dice estar trabajando en la implementación de otros acuerdos de concurrencia para normalizar la situación de bonos pensionales y mesadas pensionales. Que estas universidades deben contribuir a solucionar su pasivo pensional con los dineros que, durante muchos años, descontaron a sus trabajadores para la cotización de pensiones.
Consideramos esta respuesta de una simpleza extrema que no insinúa siquiera la complejidad del problema pensional que hoy existe en las universidades públicas colombianas y se constituye en una voz de alerta sobre la política de Estado tendiente al debilitamiento financiero de las universidades por esta vía, además de la cuestionada asignación de recursos por indicadores, en contravía de lo establecido en la Ley 30 de 1992.
Con el fin de contribuir al debate nacional sobre el tema presentamos a continuación algunas consideraciones de hecho y de derecho.
Manejo de las Pensiones en las Universidades Estatales U Oficiales Antes de la Ley 100 de 1993.
Antes de la vigencia de la ley 100 de 1993 las universidades tenían diferentes situaciones legales en materia de seguridad social, entre otras razones por cuanto en el país existen desde entonces universidades del orden nacional, otras de orden departamental y otras distritales. Ni las Universidades ni las Instituciones de Seguridad Social existentes, diferentes al ISS, manejaban en forma independiente los temas de pensiones, salud y riesgos profesionales (accidentes de trabajo y enfermedad profesional) por cuanto la ley no lo exigía. El aporte a la seguridad social era uno sólo y cubría todos los riesgos. En estos aspectos la situación de las universidades era similar a la de otras instituciones del sector público.
En relación con las INSTITUCIONES a través de las cuales se prestaba la seguridad social en Pensiones, a los servidores de las universidades públicas o estatales, antes de la Ley 100 de 1993.
Algunas universidades nacionales tenían Cajas de Previsión Social de la universidad para atender salud, pensiones y riesgos profesionales de sus servidores públicos (profesores, trabajadores y administrativos). Otras los tenían afiliados a la Caja Nacional de Previsión Social que atendía los mismos riesgos, además de prestaciones sociales como las Cesantías.
Algunas universidades territoriales tenían Caja de Previsión propia para atender salud, pensiones y riesgos profesionales de sus servidores públicos. Otras los tenían afiliados a las Cajas Departamentales de Previsión Social.
Otras universidades pagaban directamente a sus pensionados, no tenían Caja de Previsión propia, no tenían afiliados a sus servidores a la Caja Nacional de Previsión, ni a la Cajas Departamentales de Previsión Social, ni a ninguna otra entidad de seguridad social.
Excepcionalmente algunas universidades habían afiliado a sus servidores al ISS, institución creada para atender la seguridad social de los trabajadores del sector privado, pero algunos entes de naturaleza pública afiliaron sus trabajadores al mismo. Son ejemplo de ello, la U. del Quindío (Departamental), la U. Tecnológica de Pereira (Nacional) y la U. de Pamplona (Departamental)
RÉGIMEN JURÍDICO APLICADO, en materia de pensiones, en las universidades estatales u oficiales antes de la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993.
Antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, el Régimen Jurídico que se aplicaba a la mayoría de los servidores públicos de las universidades era la Ley 33 de 1985. En algunas universidades territoriales se aplicaba la Ley 6ª de 1945 a quienes quedaron dentro del Régimen de Transición de la Ley 33 de 1985. En unas pocas universidades estaban vigentes Convenciones Colectivas celebradas durante los años setenta, que establecían condiciones extralegales en materia pensional. En otras pocas existían Acuerdos de los Consejos Superiores que contenían disposiciones especiales sobre Pensiones.
El Instituto de Seguros Sociales ISS exigía antes y hoy lo sigue haciendo a los profesores, administrativos y trabajadores, hombres, de las universidades, afiliados a él, condiciones de edad propias del régimen jurídico de los trabajadores del sector privado, como es exigirles 60 años de edad para el reconocimiento de la pensión de vejez, y no 55 años como lo establece la Ley 33 de 1985 para la pensión de jubilación.
Lo Que Dispuso la Ley 100 de 1993:
Cuando entró en vigencia la Ley 100 de 1993, como regla general, ordenó la liquidación de todas las instituciones de seguridad social diferentes a las que ella establecía. A partir de ese momento, en materia de Pensiones, el ISS administra el Régimen de Prima Media (Público) y los Fondos Privados de Pensiones administran el Régimen de Capitalización Individual.
Sin embargo la misma Ley 100/93 y sus normas reglamentarias establecen un régimen que permite el tránsito del sistema anterior al nuevo. Así:
Permite a las instituciones de seguridad social (cajas, fondos, entidades de previsión o de seguridad social) existentes antes de la Ley 100 de 1993 administrar el régimen de Prima Media, respecto de sus afiliados, mientras ellas subsistan (L.100 art. 52). Y el Decreto 692 de 1994 reitera que quienes se encontraban afiliados, a 31 de marzo de 1994, a esas instituciones, pueden seguir en ellas, hasta cuando se ordene su liquidación. Y el Decreto 2527 de 2000 autorizó expresamente a las instituciones que venían reconociendo pensiones antes de la Ley 100 de 1993 para continuar reconociéndolas a quienes ya habían cumplido 20 años de servicios en el momento en que entró en vigencia la Ley 100.
Determinó los entes que deben asumir las obligaciones de las instituciones de seguridad social que en ese momento existían pero que a futuro deben liquidarse.
Así:
Para el caso de las instituciones del orden nacional, el art. 130 de la Ley 100 de 1993 ordena que el Fondo de Pensiones Públicas del nivel nacional FOPEP sustituya a la Caja Nacional de Previsión y a las demás Cajas o Fondos del orden nacional en el pago de las pensiones reconocidas o causadas que cada institución tenía a su cargo en el momento en que se diera dicha sustitución de obligaciones. Es el caso de las universidades nacionales que tenían Caja de Previsión propia y de aquellas que tenían sus servidores afiliados a la Caja Nacional de Previsión Social. El FOPEP debió asumir el pago de las mesadas pensionales de los profesores, administrativos y trabajadores de las universidades, ya pensionados y de las pensiones causadas, aún no reconocidas, que estuvieran a cargo de esas Cajas. Sólo a partir de ese momento las Cajas dejarían de hacerlo.
La citada norma a la letra dice:
"EL fondo sustituirá a la Caja Nacional de Previsión Social en lo relacionado con el pago de las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o de sobrevivientes, y a las demás cajas de previsión o fondos insolventes del sector público del orden nacional, que el Gobierno determine y para los mismos efectos. El Gobierno Nacional establecerá los mecanismos requeridos para el pago de las pensiones reconocidas o causadas con anterioridad a la presente Ley.
A partir de 1995, todas las obligaciones por concepto de pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, reconocidas por la Caja Nacional de Previsión, serán pagadas por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional…"
De otro lado, a partir de la sustitución, los servidores activos de las diferentes instituciones nacionales deben afiliarse al ISS o a uno cualquiera de los Fondos Privados de Pensiones.
Para las instituciones del orden territorial se ordena que los Fondos Territoriales de Pensiones, sustituyan a las entidades de previsión social de orden territorial en el pago de los pensionados que tenían en el momento de la sustitución; y en el pago de las pensiones que se hubieren causado a esa fecha a favor de sus afiliados, aunque no se hubieren reconocido. Es el caso de las universidades territoriales que tenían Caja de Previsión propia y de las que tenían sus servidores afiliados a las Cajas de Previsión Social Departamentales. El respectivo Fondo Territorial de Pensiones debió asumir el pago de las mesadas pensionales de los profesores, administrativos y trabajadores de las universidades ya pensionados por dichas Cajas y el de las pensiones ya causadas. Sólo a partir de ese momento estas Cajas dejarían de hacerlo.
De otro lado, a partir de ese momento los servidores activos de las diferentes instituciones territoriales debían afiliarse al ISS o a uno cualquiera de los Fondos Privados de Pensiones.
Para las Universidades Territoriales que pagaban directamente pensiones a sus antiguos servidores, la Ley 100 de 1993 en su art. 131 dispone que deben constituir un FONDO en cada universidad para el pago del pasivo pensional, financiado por la Nación, los departamentos, los distritos o los municipios quienes aportarán en la misma proporción en que hayan contribuido al presupuesto de la respectiva universidad.
¿Qué se ha Cumplido de lo Dispuesto en la Ley 100 de 1993?
1.El FOPEP no ha sustituído a ninguna de las Cajas de Previsión de las universidades nacionales que tenían Caja propia, a pesar de que algunas de ellas iniciaron el trámite correspondiente, indicado en la Ley 100 de 1993, desde el momento en que esta entró en vigencia. En esta situación se encuentran la Universidad Nacional de Colombia, Universidad del Cauca, Universidad Tecnológica del Chocó, Universidad de Córdoba, Universidad de Caldas. Estas universidades vienen atendiendo el pago de sus pensionados, en parte, con recursos que la Nación les transfiere con esa destinación específica.. Pero como estos recursos no son suficientes deben utilizar para ello una parte cada vez más significativa de las transferencias que la Nación les hace, para su funcionamiento e inversión.
2.El FOPEP tampoco sustituyó a CAJANAL. La Caja Nacional de Previsión Social siguió pagando las pensiones de los servidores públicos de las universidades que estaban afiliados a ella. En esta situación se encuentran la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia UPTC (Tunja), la Universidad Pedagógica Nacional UPN (Bogotá), la Universidad Surcolombiana (Neiva) SURCO, La Universidad de la Amazonía (Florencia)
3.Algunas universidades territoriales constituyeron Fondo de Pensiones con los aportes de la Nación, el Departamento y la Universidad, para cuyo efecto firmaron sendos Acuerdos de Concurrencia. Caso de la Universidad del Valle, Universidad de Antioquia, Universidad del Atlántico y Universidad Distrital Francisco José de Caldas de Bogotá.
La Universidad del Valle tomó esa decisión dentro del marco de la crisis generalizada que sufrió durante los años 90s y como condición para superarla, previo aporte significativo del Gobierno Nacional de turno y del compromiso por parte de los docentes de asumir un curso adicional, por fuera de su asignación de labor académica.
La Universidad de Antioquia viene cuestionando la exigencia del aporte de la Universidad a dicho Fondo, por cuanto la Ley 100 no lo contempla, y su reglamentación no puede ir más allá de lo consagrado en la Ley. Al respecto se adelanta proceso ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En la Universidad del Atlántico se constituyó el Fondo de Pensiones con la concurrencia de la Nación, el Departamento y la Universidad. Sin embargo los términos en que se pactó el Convenio de Concurrencia se constituye en la principal causa que ha llevado a la Universidad a la situación de inviabilidad financiera que presionó la decisión de entrar en el proceso de Ley 550 de 1999 y que hoy la tiene a punto de liquidación.
Todo por cuanto el Gobierno Nacional está cobrando con retroactividad, descontando de las transferencias que le corresponden por ley a la Universidad para su funcionamiento e inversión, los dineros que la Universidad pagó en el pasado a sus jubilados por encima de lo establecido en la ley general de pensiones. Esta situación fue determinante para que en la Universidad del Atlántico, durante el año 2004 los compromisos de gasto superaran el ingreso en un 50%, y para que hoy el Promotor califique su situación financiera como estructuralmente deficitaria.
La Universidad Distrital de Bogotá creó el Fondo de Pensiones pero no está fondeado. En consecuencia la Universidad ha seguido pagando una parte mayoritaria de sus pensiones con sus recursos para funcionamiento e inversión. La dirección de la Universidad ha sido presionada por los órganos de control y por autoridades distritales y nacionales para que demande las pensiones reconocidas por la Universidad de tiempo atrás; hasta el momento se han demandado cerca de 400 pensiones y la Universidad ha tomado la decisión de rebajar el monto de las mismas hasta los mínimos legales.
También se han demandado pensiones en las universidades del Atlántico, Córdoba, Quindío, Antioquia, Valle y en la Universidad Industrial de Santander UIS.
4.En cumplimiento de lo ordenado por la Ley 100 de 1993, el Fondo Territorial de Pensiones del Tolima sustituyó a la Caja Departamental de Previsión Social y siguió pagando a los pensionados de la Universidad del Tolima, por cuanto eran sus afiliados. Sin embargo el Gobernador, quien preside el Consejo Superior de la Universidad, con el beneplácito del Rector y miembros del Consejo Superior, pretende que se constituya un Fondo de Pensiones de la Universidad, al que deberán aportar la Nación, el Departamento y según ellos la Universidad. Pretensión esta que va en contra de lo establecido en la ley y que significaría un grave detrimento patrimonial a la Universidad que cumplió oportunamente con los aportes a la Caja de Previsión Departamental. El Departamento del Tolima se encuentra en Ley 550 de 1999 y resulta conveniente al Gobernador que el Fondo Departamental se descargue de la obligación de pagar las pensiones de los servidores de la Universidad.
5.El ISS viene pagando las pensiones de jubilación a los servidores de las universidades afiliados a él, pero sólo a partir del momento en que cumplan 60 años en el caso de los hombres, dejando a cargo de las universidades el pago de cinco años (5) de mesadas pensionales, pago que las universidades vienen haciendo con los recursos de funcionamiento e inversión. De esta manera el ISS desconoce el régimen jurídico aplicable a los servidores públicos de esas universidades y les aplica el régimen de los trabajadores del sector privado.
6.La Universidad de Pamplona a pesar de tener afiliados sus servidores públicos al ISS debió constituir un Fondo de Pensiones, con sus propios recursos, para responder por las pensiones de los pensionados hombres durante los cinco años que no reconoce el ISS.
7.En el caso de las Universidades a quienes Hacienda les conminó a que pasaran a sus servidores activos al ISS o a los Fondos Privados de Pensiones como requisito para adelantar el trámite de sustitución por el FOPEP, el ISS les está exigiendo el pago de los bonos pensionales respectivos. En el caso de la Universidad del Chocó el ISS está ejecutando judicialmente a la Universidad. En otros casos ha llegado a acuerdos transitorios de pago con las universidades seguramente esperando una definición por parte del Gobierno Nacional.
Posición del Gobierno Frente al Tema.
El Gobierno Nacional a través de los Ministerios de Hacienda y de Educación viene presentando su posición al respecto, tanto por la vía judicial al contestar las demandas que han presentado algunas universidades, como por vía epistolar mediante cartas- requerimientos enviadas en este último mes a varias universidades. Sostiene el Gobierno:
1.La Nación Ministerio de Hacienda no tiene la obligación legal de pagar las pensiones de las universidades del orden nacional. De hacerlo infringe el principio de legalidad del gasto.
2.Las universidades tienen a su cargo el pasivo pensional causado hasta el momento en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993, en consecuencia deben responder por los bonos pensionales y por las pensiones que se hubieren causado.
3.Es inaplicable el artículo 130 de la Ley 100 de 1993 a las universidades y sus cajas de previsión porque estas no son del orden nacional.
4.La entidad que sea sustituida por el Fondo de Pensiones Públicas de Nivel Nacional FOPEP debe trasladarle los recursos necesarios para el pago de esas pensiones.
5.Los Establecimientos Públicos que tengan a su cargo el pago directo de pensiones legales serán asumidos por el FOPEP. Las Universidades no, por ser Entes Autónomos.
6.El Gobierno no atenderá favorablemente las reiteradas solicitudes de las universidades, de mayores recursos para atender faltantes en pensiones.
7.La Nación ha trasladado suficientes recursos a la universidad pero esta tiene un problema financiero de carácter estructural que impide el manejo óptimo de los recursos.
8.Las universidades deben suspender cualquier reconocimiento de pensiones.
9.La Nación no está obligada a reconocer bonos pensionales para que el ISS reconozca las pensiones de sus afiliados.
10.Es ilegal la existencia de Cajas de Previsión Social de las universidades para la administración del régimen de pensiones, es ilegal el recaudo de aportes y el pago de mesadas pensionales que estas realizan.
11.La Nación pretendió asumir obligaciones pensionales de las universidades a cambio de activos de las mismas, pero el Consejo de Estado conceptuó en forma desfavorable a esta pretensión mediante Concepto emitido el 21 de octubre de 2004. La razón fue que las Universidades son Entes Autónomos y no Entidades Descentralizadas del orden nacional para quienes se expidió la Ley 185 de 1995, donde se faculta a la Nación para asumir obligaciones pensionales de las mismas.
12.Como solución parcial, para el pago de los bonos pensionales y las cuotas partes que les correspondan a las universidades, el Ministerio de Hacienda considera que estas deben constituir Patrimonios Autónomos manejados por encargo fiduciario. Queda pendiente de solución el pago de las mesadas pensionales.
13.Resalta que la subrogación de las obligaciones por parte de la Nación es una FACULTAD DE LA NACIÓN y de ninguna manera se puede obligar a la misma a subrogar a una entidad pública.
14.Fue el Gobierno Nacional a través de su representante en el Consejo Superior de la Universidad del Atlántico, el sr. Viceministro de Educación, quien presentó, sustentó y logró la decisión de que la Universidad entrara en Ley 550 de 1999, ley de Reestructuración Empresarial. También fue el mismo Gobierno Nacional quien presentó en el Consejo Superior el proyecto de Plan de Ajuste que implica la desvinculación del 10% de los profesores de planta, el 50% de los profesores temporales y del 50% de los funcionarios administativos. Propuesta de plan que hoy es recogida y complementada por el PROMOTOR del acuerdo con medidas como: no matricular alumnos nuevos, no abrir nuevos programas académicos, estudiar el cierre de los programas financieramente no viables, mejorar el recudo de recursos propios vía matrículas y otros derechos académicos, actualizar Estatutos para hacer más flexible el manejo del personal, enajenar activos para responder por las acreencias, liquidar el Colegio Pestalozzi y liquidar la Unidad de Salud.
Esta posición ratifica una política de Estado tendiente a la desfinanciación estatal de la Universidad Pública. Por esta vía las universidades pueden ser conducidas a la inviabilidad financiera y como consecuencia a entrar en el proceso de Ley 550 de 1999 y a su liquidación.
Esta situación que están viviendo las universidades vulnera directamente derechos fundamentales como el derecho a la Pensión de Jubilación de los servidores públicos (activos y no activos) de las universidades, el Derecho al Trabajo de los mismos, y el Derecho a la Educación de los colombianos al conducir al cierre de las universidades públicas o lo que es tanto o más grave, a la privatización de las mismas por la vía de la autofinanciación.
Popayán, Agosto 2 de 2005
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Gloria Cecilia Arboleda
Universidad del Cauca
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