Intervencíón del Rector de la Universidad Tecnológica de Pereira, Luis Enrique Arango Jiménez realizada durante el foro sobre la reforma a la Ley 30 el 29 de abril de 2010.
FORO REFORMA A LA LEY 30
Pereira, 29 de abril de 2010
Como una contribución al debate que permita entender en contexto la posición de los rectores del Sistema Universitario Estatal SUE, sobre todo porque defendemos la reforma, me voy a tomar la licencia de reconstruir históricamente algunos hechos asociados a la situación financiera de las universidades públicas, vividos de manera directa durante los diez años largos en que me he desempeñado como Rector de la Universidad Tecnológica de Pereira.
En el año 2000, durante el Gobierno de Pastrana, la Contraloría General de la República hizo un estudio sobre costos de las universidades públicas, agrupándolas en grandes, medianas y pequeñas, determinando costos por estudiante, per cápita, y generando una discusión sobre posibles ineficiencias de las universidades con el uso de los recursos. Las universidades nos defendimos apelando a la complejidad, a la calidad, a la investigación, a los costos diferenciales, etc. Pero fue difícil ocultar excesos e ineficiencias de algunas universidades, heredadas muchas de ellas de tiempo atrás y algunas veces asociadas a excesos prestacionales, de naturaleza ilegal de acuerdo a algunos criterios y a fallos posteriores.
A partir del año 93 por mandato de la Ley 30 de 1992, ley marco de la educación superior en Colombia, las universidades recibían los presupuestos actualizados con el IPC y habían solventado sus necesidades crecientes con base a recursos adicionales, que se gestionaban con el Gobierno Nacional, las más de las veces con ayuda parlamentaria y que se volvían base de manera caprichosa por los manejos del Ministerio de Hacienda.
Por una demanda de la Universidad Nacional de Colombia, el Consejo de Estado determinó que todos los recursos entregados a las universidades se volvían Base y ello produjo como reacción que los recursos adicionales prácticamente desaparecieran en este siglo; excepto algunas situaciones muy excepcionales.
Esta situación produjo un freno a los ingresos de las universidades y éstas debieron emplearse a fondo para buscar eficiencia y recursos propios para financiar sus faltantes y sobre todo la ampliación de cobertura que se presionaba de manera insistente por el Gobierno Nacional.
Las universidades hicieron enormes esfuerzos para ampliar la cobertura, incluso apelando a modelos híbridos de financiación público-privada como ocurrió aquí en la UTP para atender una demanda creciente y utilizar la infraestructura ociosa, sobre todo en las noches.
El Ministerio de Educación Nacional se negaba a considerar nuevos recursos y por el contrario empezó a cuestionar la inequidad en la distribución de los recursos históricos, asignados inercialmente, contrastándolos con la cobertura y haciendo notar las enormes diferencias de aportes por estudiante sobre todo con las universidades regionales. De hecho existen grandes diferencias entre las universidades.
Para el primer plan de desarrollo de este Gobierno se propuso redistribuir hasta un 12% las transferencias nacionales a las universidades públicas, con base a indicadores de eficiencia, cobertura y equidad y de manera gradual, empezando por un 4% hasta llegar al 12%. Las universidades manifestaron de diversa forma su oposición. La Corte declaró inexequible esta propuesta.
Se generó un ambiente muy confrontacional con el MEN que durante algún tiempo mantuvo frías las relaciones entre el sector y el Gobierno. Rápidamente este ambiente fue sustituido por un clima de trabajo conjunto a través de las mesas de trabajo Ascun–MEN, que deliberaron sobre grandes temas de la educación superior: cobertura, financiación, pertinencia, calidad, y autonomía, y que entregaron documentos escritos sobre su trabajo.
Este nuevo clima permitió que trabajáramos y llegáramos a acuerdos con el Ministerio en temas cruciales de la educación superior que se convirtieron en políticas y programas del Ministerio, como por ejemplo la deserción, los sistemas de información, la formación técnica, los subsidios al sostenimiento, etc.
Así mismo, se trabajaron los indicadores de resultados Vs capacidades de las universidades, los llamados indicadores SUE, que se han ido perfeccionando y se utilizan para distribuir los recursos del artículo 87, y que además son un modelo innovador para medir el desempeño de las universidades y que toma en cuenta no solo la situación relativa de las universidades sino sus esfuerzos de mejoramiento en lo individual.
Las universidades al no recibir mayores recursos de transferencia empezamos a hablar del déficit estructural y a solicitar recursos nuevos, incluso afirmamos que estábamos dispuestos a recibirlos contra indicadores, no así los recursos ya asignados, los cuales considerábamos insuficientes y por lo tanto imposibles de disminuir en lo individual para cada universidad.
Explicamos cómo por decisiones del Congreso, y por fallos y sentencias, además de los esfuerzos en cobertura estábamos asumiendo mayores costos sin compensación: Nómina docente (Decreto 1279 de 2003), descuento por elecciones, que inicialmente fue coyuntural y luego permanente por interpretación de la norma, aumento de aporte a salud, etc., etc.
Hicimos manifiesto que las universidades no aguantábamos si no llegaban recursos adicionales; era un problema de tiempo, había un déficit sistemático que no podía conjurarse sino con recursos frescos; para algunas universidades la situación era más crítica que para otras; llegamos a decir que tendríamos que disminuir los cupos de ingreso. Los debates con el Gobierno siempre llegaban a mirar los per cápitas señalando las inequidades con algunas universidades, especialmente con las regionales. A pesar de que el Ministerio empezaba a reconocer la situación las fórmulas que surgían siempre encontraban dificultades para su adopción sobre todo porque al salirse del libreto inercial, es decir crecimiento igual para todos, no generaban consenso.
La copa se rebosó con la ley que reorganiza el ICFES en términos de ente responsable de la evaluación de la educación en Colombia cuando se propuso en el proyecto de ley específico, transferirle al MEN los recursos del 2% que se le descontaban a las universidades con destino al ICFES, cuando las universidades llevábamos tiempo pidiendo que nos reintegraran esos recursos, que no necesitaba el nuevo ICFES y si las universidades.
Tuvimos unas discusiones fuertes, pero respetuosas con el MEN durante el trámite en el Congreso de esta ley; finalmente llegamos al acuerdo que se distribuirían con base en un acuerdo con el SUE y después de que el proyecto estuvo enredado en su trámite en el Congreso fue finalmente aprobado.
Para el año 2010 estos recursos ascendieron en conjunto a la suma de 42.000 millones de pesos; siempre sostuvimos que a cada una de las universidades le reintegraran la cuota parte del 2% sin esguinces de ninguna índole. Que la distribución fuera una concertación entre el SUE y el MEN, significó una ganancia y una concesión de la Ministra que es de caballeros reconocer.
Cuando se presentó el proyecto de presupuesto para el año 2010 al Congreso Nacional, sin los recursos adicionales que habíamos reclamado insistentemente, el SUE se movilizó, comprendiendo que era la última oportunidad.
Una comisión del SUE coordinada por la Universidad Nacional había valorado los sobre costos en que habíamos incurrido sin compensación y enviamos al Congreso y al Presidente una carta que hicimos pública pidiendo mayores recursos en una cuantía mínima de 5.5% adicionales al IPC.
Se produjo un amistoso debate con la Señora Ministra de Educación, que nos enrostraba inexactitudes pues los aportes del Gobierno a las universidades sí habían crecido en pesos constantes en una cuantía del 37% durante la vigencia de la ley 30, a lo que respondimos que las universidades a cambio habían crecido la matrícula en más de 250%.
Desarrollamos una intensa gestión de looby con el Congreso y se creó un clima bastante favorable al reclamo de las universidades, verificando que la universidad pública tiene audiencia cuando sabe expresarse.
El Gobierno, la Ministra y el Congreso facilitaron replanteamientos durante el trámite de la ley de presupuesto lo que permitió que aparecieran 100.000 millones de recursos adicionales para las Universidades Públicas, así:
70.0000 millones que serían distribuidos por el MEN de acuerdo a programas de cobertura y regionalización a través del Icetex y 30.000 millones para investigación en las universidades públicas a través de Colciencias.
Con esto se completaban 160.000 millones de recursos nuevos a las universidades, si tomamos en cuenta los 42,000 millones del 2% y 18.000 millones que ya el Ministerio había decidido entregarnos en compensación por los descuentos electorales; el Gobierno estima que estos recursos significan un incremento real de 8 puntos sobre el IPC para el año 2010, que si se toma el 2% en que se movió la inflación en el 2009 significaría recibir un incremento cinco veces mayor al acostumbrado, un indudable salto en la financiación de las universidades públicas para el año 2010.
Al quedar en manos del MEN y el SUE la distribución los 42.000 millones y además en manos del MEN los 70.000 millones, se desarrolló un intenso debate con el Ministerio para propiciar acuerdos en ambos aspectos.
Finalmente, se logró el objetivo de llegar a un acuerdo sobre toda la distribución: los 42.000 millones retornarían plenos a cada universidad como se solicitó originalmente y los 70.000 millones no solo tomarían en cuenta proyectos de cobertura nuevos, sino los esfuerzos ya realizados y a través de un proceso de concertación. Además, quedó claro que ambos recursos irían a la base presupuestal de cada universidad.
Una comisión de vicerrectores y técnicos ha trabajado con el MEN las concertaciones sobre último punto y la semana próxima conoceremos la propuesta de distribución que debe ser aprobada por el Consejo de rectores del Sistema Universitario Estatal y que obedece a la información recolectada sobre los crecimientos de los últimos años y además a las propuestas de ampliación de cupos para el segundo semestre.
Debemos reconocer un espíritu conciliador y propositivo de la señora Ministra de educación que nos pone a prueba; sí es posible trabajar en conjunto con el Estado para resolver los problemas; la posición confrontacional a secas no construye confianza y mucho menos soluciones.
Este clima de consenso le abrió paso a concertar una propuesta todavía más ambiciosa; reformar la Ley 30 para recibir recursos nuevos en el futuro, propuesta que partió del MEN como reacción de la Ministra a las solicitudes del SUE de soluciones estructurales.
Los recursos recibidos en el 2010 son un alivio, pero no resuelven a largo plazo el problema, había que pensar en acciones de más fondo que atacaran la recurrencia del fenómeno de desequilibrio entre ingresos y gastos a futuro.
La reforma a la Ley 30 abrió grandes expectativas para intervenir aspectos diferentes a los financieros donde la ley tiene debilidades, sin embargo la premura nos llevó a aceptar que sólo se mirara lo financiero.
El punto focal de la discusión además de la cuantía, fue si los recursos llegaban directo a las universidades, de acuerdo a la tradición o pasaban por el MEN cada año, atendiendo a una distribución concertada, asunto que a nuestro juicio viola la autonomía, pero que debíamos superar si queríamos llegar a un acuerdo. La oferta del Gobierno era llevar el proyecto de ley a la actual legislatura como ocurrió.
Frente al tema de la autonomía antes que enfrascarnos en discusiones interminables de naturaleza filosófica o política preferimos dejarle a la corte constitucional la tarea de zanjar la diferencia cuando haga el examen de constitucionalidad.
Hay que reconocer como un gran logro que el Gobierno Nacional, por primera vez, acepte entregar nuevos recursos que vayan a la base de las universidades cuando el evangelio predominante en el inmediato pasado era que nos sobraban recursos y éramos ineficientes.
El proyecto de ley concertado no determina seguramente todos los recursos deseados y sólo determina crecimiento de nuevos recursos hasta el 2019, quisiéramos ampliar las plantas de personal, actualizar laboratorios, subsidiar de mejor forma algunas matrículas para aliviar los esfuerzos de las familias, pero definitivamente es un comienzo importante; además, la reforma deja intacto el artículo 86 en cuanto a la obligación de incrementar el presupuesto en pesos constantes, lo que implica que los Gobiernos por venir no tienen impedimento para colocar nuevos recursos a la base, más allá del IPC, para que actúen de manera automática, llegando a la base sin mediaciones del MEN.
El artículo 86 se adiciona con un parágrafo para darle salida a las universidades territoriales que padecen los incumplimientos de los entes territoriales con las transferencias a que están obligados por la misma Ley 30. Se fijan seis meses para hacer acuerdos de pago y en caso de que no se haya suscrito cada universidad procederá a liquidar la deuda y dicha liquidación constituirá merito ejecutivo.
Se reforma el artículo 87 para escalar los aportes adicionales que reciben las universidades de acuerdo al desempeño de la economía; antes se transfería un plus sobre el presupuesto total equivalente al 30% del porcentaje que creciera el PIB, ahora si el crecimiento del PIB es superior a 5% e inferior a 7.5% se transferirá el 40% de ese crecimiento, y si el PIB crece más allá del 7.5%, se transferirá el 50% de ese crecimiento.
Se aprueba un artículo nuevo que es donde está el almendrón de la reforma que permite que el sector de las universidades públicas reciba recursos adicionales del 1% sobre el IPC en el 2012, 2% sobre el IPC en el 2013 y 3% adicional a partir del 2013 hasta el 2019.
Estos recursos adicionales irán cada año a una bolsa al MEN que se distribuirá entre las universidades según el grado de complejidad, de común acuerdo con el SUE para atender:
a) La generación de nuevos cupos teniendo en cuenta el área del conocimiento, el nivel y la metodología del programa respectivo.
b) El reconocimiento de la productividad académica de los docentes.
c) La formación del recurso docente.
d) La promoción de la investigación y la innovación.
Los recursos entregados a las universidades de acuerdo a los literales a, b, y c harán base para cada universidad.
Los recursos entregados de acuerdo al literal d, es decir los para Investigación e Innovación, serán entregados anualmente por el MEN mediante convocatorias y harán base para el año siguiente de manera global.
Las instituciones de educación superior oficiales, clasificadas como entes públicos descentralizadas, o las que se descentralizaron en virtud del artículo 20 de la ley 790 de 2002, recibirán a partir del 2011 un tratamiento de financiación con nuevos recursos, similar al de las universidades públicas, a fin de promover su desarrollo, el mejoramiento de la calidad y contribuir a la cualificación de su talento humano con base al presupuesto que les fue asignado en el 2010.
En cuanto a las entidades territoriales, el proyecto establece que éstos podrán entregar recursos adicionales a las universidades de su jurisdicción, concertando su distribución con la misma universidad, de la misma manera que el Gobierno Nacional y con los mismos efectos presupuestales.
Se garantiza en forma definitiva, el reintegro, al presupuesto de las universidades públicas y de los entes descentralizados de la educación superior pública del 2% de sus presupuestos que venían siendo destinados para el desarrollo de políticas de fomento por el ICFES y el Ministerio de Educación Nacional.
Se le da permanencia a la obligación del Gobierno para establecer un aporte al Icetex cada año dentro del presupuesto general de la nación para los subsidios de matrícula a los sectores en debilidad.
Se crea el Fondo para la permanencia estudiantil en la educación superior, garantizando mayor acceso y permanencia de los estudiantes más vulnerables al sistema de educación superior.
Todas las universidades avalaron la propuesta concertada, solamente la Universidad Nacional de Colombia, aunque reconoce las ventajas de la propuesta, hace algunos reparos en materia de Autonomía Universitaria.
El Sistema Universitario Estatal SUE y el propio Gobierno adelantaremos una campaña de promoción y defensa del Proyecto de ley para su rápida aprobación en Congreso Nacional.
Hasta aquí esta síntesis de los antecedentes y el contenido de la reforma; considero que ella desentraba el entrampamiento en que se encontraban las universidades públicas para planear su futuro. Otra será la suerte de las universidades a partir de esta reforma.
Quisiéramos no ser interferidos por el Gobierno en la definición del desarrollo y el crecimiento, para honrar la autonomía, pero como se ha demostrado un sistema universitario unido es capaz de remontar obstáculos y salvaguardar los intereses de la sociedad.
La tarea no está concluida, el proyecto apenas hace tránsito en la Comisión sexta del Senado, requerimos del respaldo del Congreso Nacional y de toda la comunidad universitaria para llevarla a feliz puerto.
Estamos optimistas.
Muchas gracias,
Luis Enrique Arango Jiménez
Rector
Universidad Tecnológica de Pereira